●骆瑞生
从2004年2月至6月底，武义县在白洋街道后陈村开展了村务公开民主管理试点工作。创建村务监督委员会制度，并在全县分步分类推开，截止到去年5月底，全县546个村（社区）推行了这一做法。村务监督委员会制度（以下简称“制度”）就是在原有村级组织构架基础上，增设村务监督委员会（以下简称“监委会”），作为常设的民主监督机构。监委会依据《村务管理制度》和《村务监督制度》，对村务决策、民主管理、村务公开等实施全过程监督，必要时启动纠错程序，以达到“规范村务行为，约束村务权力，保障村民权利”的目标。
一、“制度”创新的动因
近年来，随着该县工业化、城市化的快速推进，该县城郊及工业园区周围的村集体经济迅速壮大，加上土地征用等因素，许多村的集体资产多达上千万元。村干部掌握的权力资源不断增多，村民的民主意识也不断增强，而约束村干部权力，保障村民权利的制度和机制却严重短缺。这就导致了一种令人担忧的现象。一是农村党员干部违法违纪案件频发。而且，尽管严厉查处，仍屡查屡犯、“前腐后继”，不断因经济问题翻身落马。二是反映村干部问题的上访增多。村民往往采取自发组织集体上访、越级上访甚至群体性事件倒逼上级政府加快推进村级治理的改革。村干部的违法违纪问题和上访问题严重影响农村的稳定与和谐发展，损害了党和政府的形象，也牵制了县委、县政府的大量精力。作为县级党委政府希望通过村级治理的制度创新来缓和、化解农村的社会矛盾，实现政治稳定。为此，党委政府的政治利益与村民的民主需求找到了一个共存区间，催生了村务监督委员会制度。
2004年2月，县委、县政府建立工作组，选择上访不断、干群关系紧张的后陈村开展试点。6月18日，在中办、国办17号文件下发前四天，选举产生了后陈村村务监督委员会，并建立了规范村务行为的《后陈村村务管理制度》和约束村干部权力的《后陈村村务监督制度》，标志着村务监督委员会制度开始运作。
二、“制度”的基本构架
“制度”的基本构架我们简称为“一个机构两项制度”。
一个机构，即村务监督委员会。它由村民代表会议民主选举产生，受村民代表会议委托，独立行使村务监督权，对村民代表会议负责并报告工作，设主任1人，委员2？4人，与村委会同届。监委会人员采取回避制度，由非党支部、村委会成员及其近亲属的村民代表担任。监委会被赋予七项职能三项义务：坚持党的领导，对执行党的路线、方针、政策及本届村务管理和监督制度落实情况实行监督；列席重大决策、重大开支及涉及群众利益的村务会议；对村财务公开清单和报帐前的原始凭证进行稽核；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对违反村务管理制度和监督制度做出的决定、决策和报销单据提出修正建议，村委会须就具体事项进行复议或提交村民代表会议（村民会议）表决决定；受理群众对本届村务管理工作上的举报，开展调查了解，并启动纠错程序或解疑释惑，发挥联系村民与村干部之间的桥梁纽带作用；协助乡镇、街道党委对村两委成员民主评议和考核工作。监委会义务:在村党组织领导下，配合和支持村两委正常工作，及时消除村民对村两委工作的误解;履行监督职责，定期不定期向村党组织和村民代表会议报告村务监督工作情况;及时向村党组织、村委会反映村民对村务管理的意见和建议;联系村民，广泛听取意见。监委会成员接受村民和村民代表的监督，村民代表会议有权罢免不称职的监委会成员的职务。
两项制度，即《村务管理制度》和《村务监督制度》。由村民代表会议通过，是规范村务管理行为，开展有效监督的依据。《村务管理制度》，对集体资产（含土地征用、征用费的分配使用等）、农民建房、村干部报酬、财务收支等村民关注的热点、焦点事项都作了明确、具体的规定，是规范村务管理行为的实体性制度。《村务监督制度》，对监委会和村民代表会议的性质、地位、职责、权利、义务、纠错、罢免的途径和程序以及村务公示、村民代表联系村民、村民听证和村干部述职考评等也作出了具体的规定，是约束村干部权力的程序性制度。
三、“制度”运行的机理
在村务决策执行和村务管理活动中，监委会支持和保障村委会照章办事，有序开展工作；在监督过程中或接到村民举报后发现村干部有违规行为的，监委会启动纠错程序：首先向村委会提出纠错意见，村干部采纳并改正的，纠错程序完结；若村干部与监委会意见不一致，则提请村民代表会议审议决定，按决议执行；若村干部既不采纳纠错建议，又不召开村民代表会议审定，监委会可向县、乡两级村务公开民主管理领导小组及其办公室申请救济，救济机构接到申请后15天内必须处理完毕。
从运行情况看，目前村务监督委员会制度体现了三个特征：
１、实现了分权制衡。没有监督的权力必然导致腐败。一个时期以来，农村基层权力运作缺乏有效的权力制衡机制。监委会的创建填补了村级监督组织的空白，与村党组织的领导核心，村民代表会议的村务决策，村委会的村务决策执行和管理，构成了一个完整的权力体系，实现了村级各组织间决策，管理和监督的相互制衡。同时，村民也可以借助组织及制度平台表达自己的意愿，实现权利对权力的制衡。
２、体现了村民自治。监委会对村民代表会议负责，只有否决和纠错的建议权，最终的决定权属于村民代表会议，村民代表会议又有权撤换违法乱纪、不履行职务的监委会成员。这样的制度安排凸显了村民代表会议的地位和权力，体现了村级治理的主体是村民，上级党委政府的职能主要是制度供给和营造基层民主的政治生态环境。
３、创新了监督机制。监委会的创建，民主监督有载体，村民的监督权有保障，使村务监督由单纯财务监督向全面监督拓展，由同体监督向异体监督转变，由事后监督向全程监督延伸，由上级的垂直监督向监委会为主的水平监督转换，真正把村级民主治理落到实处。
四、“制度”产生的绩效
在后陈村试点取得经验的基础上，2004年9月，在全县96个村试推行，到2005年5月底，全县546个村（社区）推行村务监督委员会制度，5月18日，金华市在武义召开现场会，在全市范围内推广。11月，县委、县政府组织200余名干部，历时1个月，逐村进行检查考核，结果表明，制度运行基本正常，收到了良好的村级治理效果。
1、上访事件大幅减少，大量的矛盾被化解在萌芽状态。监委会的有效运作，从制度和机制上保障了村干部“不能腐败”、“不敢腐败”。去年，该县投入1.4个亿，实施村庄整治、村庄道路、村级办公场所等316个农村基础建设项目，没有村干部在工程建设中犯错误、受查处。少数即使有问题也因监委会及时启动纠错程序或通过救济途径被化解在萌芽状态。在武义农村，出现了上访不如找监委会的好现象。据统计，反映村务的信访件从2003年305件降到2004年的125件和2005年的89件。
2、干群关系明显好转，改变了以往村干部与村民“乡亲不亲”的尴尬局面。村务透明度提高，按制度办事，大小工程实行公开招投标，村民放心。村干部由“怕干事”转变为“怕没事干”。以前，村干部干事村民总怀疑其捞好处，不干事村民又抱怨其无能，村干部常处于“两难”的境地。有了监督委员会制度，村民信任村干部、村干部信心也足了，干群关系明显得到改善。
3、经济和社会效益显著，引起了上级领导、专家和媒体的广泛关注。后陈村自建立监委会以来，共投入公共建设资金1400万元，招投标59次，招待费从2003年10多万元下降到2004年8000多元、2005年9000多元，建立村监委会以来已为村里增收节支90多万元，且全村没有一起上访。全县2005年因工程公开招投标全县节约资金1300多万元，村级招待费下降18.5%。该县的村务监督委员会制度也引起了上级领导、专家和新闻媒体的广泛关注。民政部及省、市领导多次到该县调研，指导和肯定这项工作。中央电视台《新闻调查》、《人民日报》、新华社《新华国内动态清样》、《新华每日电讯》等二十多家国家级新闻媒体及新浪、搜狐等国内门户网站都做了报道。
（作者系中共武义县委副书记、纪委书记）
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