张韩水

     近年来，村干部涉嫌贪污、侵占、挪用、贿赂等职务性经济违法犯罪的腐败案件日趋增多，已成为基层反腐败的焦点问题之一。据统计，2003年至今浙江省东阳市检察、公安机关共立案查处村干部职务经济犯罪案件26起，追究刑事责任30人。其中：贪污贿赂案件11起12人，挪用公款案件14起17人，职务侵占案件1起1人；东阳市纪检监察部门查处村干部违法违纪案件45起，作党政纪处理45人。从上述查处农村干部违法犯罪数字看，村干部“官”虽不大，但违法犯罪屡禁不止，其腐败危害不可小视，是造成基层农村干群关系紧张、矛盾激化，以至影响社会稳定、妨碍农村经济发展的一个重要原因，也是目前农村的一个政治和社会问题。根据当前村干部职务性经济犯罪的特点、成因，要有效地预防和治理“村官”腐败，有利于农村经济发展，必须要着眼于源头治理，坚持标本兼治，综合治理，具体要抓好以下几项措施的落实：
     一、严格财务制度。完善村级财务管理制度，全面推行村级财务委托代理制，深化财务公开监督制约机制。各村一律取消村会计、出纳，只设一名报账员；村级财务实行预算管理制度；现金管理严格执行库存现金限额制度；存款实行支票户管理制度，设立基本账户，严禁多头开户；严格控制资金出借；属预算外的，还须经村民大会或村民代表大会讨论通过；各村建立民主理财监督小组，乡镇设立监督审计室，对村级财务进行审核、监督；规范工程建设项目管理，实行公开招投标，且必须经乡镇监督审计室或中介机构审计;严格规范收支票据管理，统一收款收据，实行收据领购制度；各类财产物资通过建立总账、明细账进行管理，由专人负责保管；村级财务要杜绝白条子、假发票等现象，严格实行“收支两条线”，“村官”财务报销必须认真履行规范的财务手续；把村级财务进入审计流程，实行定期审计。推进村级财务委托代理制，由镇乡成立财务中心代为管理；或者可由乡镇统一实行会计委派制。同时，深化村级财务公开，健全“村官”权力监督制约机制。在完善财务管理制度前提下，不断深化财务公开，是预防和遏制“村官”职务性经济违法犯罪的有效办法。要建立和完善以村民代表大会制或村民代表制为主体的监督机制，实行村财务报销“一支笔”签字，可由一个组织的“一支笔”，账目由村民代表集中审核，结果定期向全体村民公布，接受监督。各乡镇建立村级财务档案室，对各村财务档案进行统一管理。同时，对违反制度规定，构成违纪的，根据《中国共产党纪律处分条例（试行）》给予相应处分，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。
   二、严惩村官腐败。在现实生活中，“村官”腐败引起了各方广泛关注。 “村官”腐败花样繁多：有的采取收款不入账、虚报支出、打白条报账等手段贪污挪用公款；有的以权谋私，违背民主决策程序，擅自处置集体资产；有的违反财务管理规定，截留挪用、侵占上级补助和拨款。在一些城郊结合部和集体经济较为发达的地区，围绕着土地补偿费使用和集体资产处置问题，村干部违法违纪容易“高发”。“村官”易“腐”，与缺乏有效的监督直接有关。凡是出现“村官”腐败的地方，往往存在同级监督困难，群众监督不了，上级监督不到位，村务公开流于形式的情况。从书面制度设计看，属于村党组织成员，党内有批评、警告、撤销职务、开除党籍等一系列监督制约措施；属于村委会成员，有村务公开、民主评议、审计、罢免等措施，而且上级党委、政府以及有关部门也有一些相应的监管措施。实际是，这种制度的监督显得乏力。村干部不同于国家工作人员，他们的身份是农民，有些人对开除党籍、撤销职务等处分根本不在乎，而民选的村干部必须启动罢免程序，即使今天被罢免明天还可能再选上。一些乡镇干部出于工作、人情、利益的考虑，对村干部的违法违纪行为往往“睁一只眼闭一只眼”，查处时也是能保则保，大事化小、小事化了，给一个不疼不痒的处分了事。“村官”腐败也与法律制度的缺失有关。全国人大常委会对《刑法》有关条款作出了解释，把村干部协助人民政府依法从事救灾救济款物、社会捐助公益事业款物、土地征用补偿费用的管理和发放、土地的经营管理和宅基地的管理，以及代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵等工作，利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，以国家工作人员论处，按贪污罪、挪用公款罪、受贿罪等规定予以处罚。但在实际工作中，由于村里财务管理混乱，许多开支大都以白条入账，有的甚至连账本都没有。很多村干部的腐败行为往往难以取证，更难以定罪论处，使一些腐败“村官”钻了法律的空子。“缺乏监督的权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，农村基层社会管理中存在的“村官”腐败行为再一次验证了这一“绝对”真理。腐败的“村官”虽然是极少数，但影响很坏，副作用很大。因为村干部就生活在农民中，与村民朝夕相处，村干部的一举一动都在村民的眼皮底下，村干部贪占的每一分钱，都是农民的血汗钱，有些甚至是农民靠卖土地得来的活命钱。因此，有些村干部涉案的金额虽然不是很大，但农民群众的反映往往比较强烈，有的甚至不惜一切代价、冒着生命危险举报村干部的腐败行为。遏制“村官”腐败，必须实行标本兼治，根本出路还在于加强对村干部的监督，尤其是村书记和村主任的监督，把村干部的工作和行为始终置于村民和社会的监督之下。及时查处“村官”职务性经济违法犯罪案件，能产生强大的震撼效应和教育作用。检察机关、公安机关及纪检监察职能部门要重视农村群众的举报和上访，充分运用自身的办案手段和工作优势，对“村官”经济犯罪数额大、民愤大、社会危害大的案件，要从快从严依法查处，决不能姑息迁就，通过发生在身边的事实案例，来震慑、教育、感化广大“村官”，以起到预防之效果。
     三、加强廉政教育。重视思想教育，把好村官廉政关。依托廉政文化进农村活动，把对农村干部队伍的教育作为今后党风廉政教育的一个重点纳入党风廉政大宣教格局中。当前要在农村中继续重点抓好两个《条例》的学习教育，建立村干部廉政访谈制度、村干部廉政约谈制度等制度，不断增强村干部的法律意识和纪律意识，牢固树立为人民服务的意识。增强“村官”腐败教育的有效性，全面提高村干部的法制意识水平。基层党委、政府要把村干部的廉政教育纳入反腐败的工作体系之中，与保持共产党员先进性教育活动等有机结合起来一起抓，常抓不懈，抓出声势和成效。广泛开展党的宗旨、传统、政策法规教育，督促他们自觉做到清正廉洁。特别要重视加强普法教育、宣传，使村干部能掌握必要的常用的法律知识，懂得何种行为是违规违纪、何种行为是违法犯罪，并在行使村务管理各项工作职能中按章办事，遵纪守法，切实提高“自防”能力，不落违法犯罪的“泥塘”。
     四、强化监督制约。在缺乏有效监督与制衡的情况下，再小的权力都会滋生出无比的威力。在一些地方的村民心目中，可以不给县长磕头，但不能不给村支书烧香。正是在这种“潜规则”的支配下，少数村干部形成了“村官不是官，法律管不到，不捞白不捞”的潜意识，由初贪小利，发展到腐败，乃至成了“村霸”。既然“村官”有权，监督就不能缺位。在村务公开的前提下，监督重点应放在村级财务上。村干部任期内是“为民造福”还是“为害一方”，最终也必然在财务上体现出来。只有让权力在政府和群众的双重监督和制约下，才能从根本上遏制“村官腐败”的泛滥。加强基层政权组织建设，充分发挥“村民自治”的监督作用。推进农村基层组织建设，加快村集体管理的民主化进程。基层乡镇党委、政府要切实加强对村级组织建设的领导，确保村民自治实现民主化。一方面要教育、引导、帮助群众增强对“村官”权力的监督意识；另一方面要通过改革和创新，在不违反“村民自治”原则基础上，增强对“村官”权力制约的有效性，不流于形式，切实发挥“村民自治”的作用。